编者按：2014年4月9日下午，我院召开“产能过剩治理”媒体互动研讨会。我院院长干春晖教授，上海市经济学会副会长郝德良，上海电气（集团）总公司研究室主任孙德意等专家学者出席了会议。中国产业发展研究院研究员刘勇在会上做了关于“产能过剩原因及对策探讨”的报告。以下为报告全文：
尊敬的各位专家学者、尊敬的媒体朋友，大家好！今天非常荣幸能在这里和各位分享一下关于产能问题的思考。
过剩产能是中国经济发展中一个老问题，也是当前比较关注的焦点和热点问题。近年来，过剩产能问题变得比较突出，已经成为我国经济运行中一个突出的矛盾和很多问题的根源所在。为此，中央和国务院高度重视解决产能过剩的问题，出台了一系列调控的政策和措施。在最近的一系列中央会议中，包括中央经济工作会议、城镇化会议等，也都谈到了过剩产能问题。因此，化解过剩产能也是今年经济工作中的一项重要任务。当前我国的产能过剩问题，具有涉及产业广、持续性强、影响大，涉及上游产业多、重化工行业多等特点。
当前我国经济中产能过剩出现的原因是多方面的，是世界经济局势发展和我国经济增长体制双重因素作用的结果。当前，我们应该采取有效措施，争取在短期内化解产能过剩取得明显成效，同时，应该着力完善市场功能，更好发挥政府作用，构建防范和化解产能过剩的长效机制。
一、当前我国产能过剩的原因
由于市场运作的非完美性，企业设计产能一般会高于市场均衡下的实际产量，这种产能过剩良性的，有助于企业满足市场需求的波动，促进供求调整，鼓励企业技术进步和管理创新。但如果产能过剩超过一定幅度，会对经济带来不良影响，造成社会资源巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。当前我国产能过剩已经带来了严重的不良影响，原因是多方面的：
1.1根本原因在于市场经济运行中供求匹配的摩擦效应
市场经济强调市场在资源配置中的作用，但市场在资源配置中也存在着固有缺陷。譬如，技术的不可分割性导致产能配置往往会高于理论上的合意配置；当外部冲击影响需求或供给快速变化时，市场供求均衡变动会存在滞后性，这都会导致市场上出现产能过剩。以要素窖藏效应而言，在经济波动环境中，企业为应对不确定性状况，会闲置一定的产能以保证生产的可持续性。以造船业为例，在2004~2008年之间，中国造船业新船订单量均超过当年完工量，为确保未来订单按期交付，船厂必然会持续扩大产能，这种窖藏行为在一定程度上属于合理的资源配置，但中长期窖藏行为必然出现闲置产能的积累。当外部需求发生波动时，由于退出壁垒较高，船舶企业初期投入的较高的沉没成本意味着造船企业不会轻易退出这个产业。长期的窖藏行为和较高的退出壁垒必然造成产能过剩。
1.2 全球经济危机下需求萎缩是导致产能过剩的直接诱因
2008年美国次贷危机，以及随后伴随出现的欧洲债务危机，导致了全球性经济危机。全球经济危机直接引发全球经济增长放缓，需求减弱。我国作为制造业大国，制造业的国际贸易所占比重较大。全球经济危机的传导机制使得我国制造业在此次危机中受到影响较大，并逐渐反映到我国制造业的上游产业中。
以造船业为例，受金融危机影响，2009年全球新船订单量和中国船厂的新船订单量同比分别减少49.0%和40.1%。造船需求量的快速下降造成了产能明显过剩，我国部分船舶企业甚至破产。据统计2012年我国规模以上船舶工业企业数量较2010年减少了494家。类似的产业还包括光伏制造业，由于欧洲和美国的“双反”，以及欧盟补贴政策取消。导致外部需求急剧减少，光伏制造业经营面临困难。由此可见，随着我国对外开放和贸易的日益发展，我国产业受全球经济影响也越来越大。一旦全球经济出现下滑，很可能对我国部分产业带来较为严重的产能过剩问题。
1.3 政府对经济的干预对产能过剩起到了推波助澜的作用
我国产能严重过剩的行业背后，很多都有政府的政策干预在推波助澜。所以通常会看到，往往是一些政府产业政策多的行业，管制越多的行业，产能过剩也越严重。政府的经济干预对产能过剩的影响主要表现在三个方面：
一是一些产业政策的效果往往和初衷相悖，导致出现产能过剩。产业政策对后发国家产业发展往往会起到重要的促进作用，我国也常常利用产业政策来推动产业发展。但政府在制定产业政策过程中，所依据的信息和所制定的措施未必是最优的，一旦外部环境发生变化，这些政策反而会扩大其负面作用。例如，我国对战略性新兴产业中新能源产业的产业政策，使得我国光伏和风电设备制造等相关行业快速发展。这又使得私人部门对相关行业预期看好，导致了经济学中的“潮涌现象”。一旦外部需求发生波动，市场竞争会变得激烈，大量企业开工不足，产能利用率下降，甚至亏损破产。
二是政府运作体制会导致产能过剩。这种产能是在地方利益驱动下为GDP导向下产生的巨大的产能过剩，很大程度上是地方政府为了发展地方经济而具有过度招商引资、投资等行政干预的倾向。这些措施包括地方政府通过人为的压低土地等投入要素的价格，通过相关税费等的优惠，吸引企业过渡投资；通过干预当地国有企业的投资行为进行过度投资。政府介入经济发展的行为，加剧了潮涌现象带来的产能过剩情况。
三是在发生经济危机时，扩张性的财政政策带来的不利影响。扩张性的财政政策下政府投资会过度，这会导致部分行业的需求高涨，引致社会投资走强。而一旦经济环境发生转变，引发政府财政政策的基准发生转变，或者财政政策所支持项目的结束，都会导致相关行业需求的收缩，从而引发某些行业出现产能过剩。
二、 化解产能过剩的对策
在化解此次产能过剩中，要充分利用国际市场的倒逼机制，从短期措施和长效机制入手，采取各种措施化解严重过剩行业产能，同时，以化解产能过剩为契机，转变产业发展方式，提升产业竞争力。
产能过剩直接表现是有效需求不足，供给过大，因此，从理论上，对供给做减法，对需求做加法是化解产能过剩的基本方法。在《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中所提到的“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能就是具体的体现。近期也取得了不错的效果。这里重点谈一下产能过剩治理的长效机制建设。
第一，构建产能过剩预警指标体系，建立产能过剩预警机制。
政府应该建立一整套科学合理的产能过剩预警指标体系，包括进一步规范企业产能核定制度，整合国内现有统计调查资源，建立与产量指标相配套的全社会销量和库存数据采集系统。具体来说，一是对产能过剩建立全程监控指标，包括产能过剩前导指标、同步指标和滞后指标，指标的建立要兼具行业的特殊性和一般性；二是针对重点行业建立全面的产能指标和产能过剩预警机制，这些行业主要为关联度较大的上游行业，包括钢铁、水泥、电解铝等；三是密切关注需求波动行为，及时评估预判经济危机的影响和传导效应；四是密切监督行业投资行为，对于较为密集的产能投资行为要重点关注；五是将指标体系和预警机制公开，以便社会经济各界都可以利用这些信息。
第二，优化政府行为，改变政府干预经济的方式。
政府要转变经济干预方式，要综合考虑，统筹规划，具体来说：一是科学研判产业核心技术的发展趋势，产业需求的发展态势，在此基础上科学设计合理的产业政策，并评估其在引导企业产能投资方面的作用；二是在经济波动中科学评估财政政策的作用，在设计财政政策时需要考虑到财政政策退出的机制和方式，避免财政政策急进急出带来的产业景气急剧波动；三是优化对地方政府的考核，避免单一的经济增长考核，做到考核指标多元化，避免地方政府急功近利式的过渡诱导投资的行为。
第三，采取多种手段，发挥市场在化解和预防产能过剩中的作用。
去年，工信部出台了涉及19个行业的落后产能淘汰企业名单。也有部位在出台的政策中强调“禁止新增产能项目”的条款。这种行政整治式的化解产能方式固然见效快，但却可能导致资源配置全局无效率的情况。因此，政府在化解产能过剩中应该创新思维，充分利用市场手段和经济手段。这里主要提两条建议。
首先，强化拍卖或招标等经济手段在产能过剩治理中的作用。以钢铁业计划未来5年淘汰产能8000万吨而言，通常的做法是政府在将产能额度分配到不同地区、不同企业中，但这时会存在寻租行为和信息不对称等问题，导致结果并非是全局最优的。为了避免上述局限，可以通过设立行业产能淘汰基金，通过招标的方式进行产能淘汰。这样在行业中，经营效率低下、单位成本较高、盈利能力较低的企业通过停产，可以获得一定的资金补贴，而且这样的补贴对象也是有效率的。同理，新增产能额度的管理也可以采取类似的方法。
其次，借鉴贸易中的配额或碳交易的方式，成立产能交易平台或关键要素交易平台调控分配产能。以产能交易平台为例，在保证效率的前提下，可以指定不同地区或企业的产能额度分配初始方案。同时这些不同地区或企业的产能额度可以在产能交易平台上进行自愿交易。如果某些地区落后的产能项目恰恰是另外一些地区先进的产能项目，那么这些项目可以通过在平台上交易进行置换。这对于实现我国产业结构的梯度转移，都具有积极的效果。以要素交易平台为例，针对不同行业中投入要素或产出污染物的不同，对生产中的关键要素实施总量交易。譬如，针对电解铝行业中电力这一关键要素投入，可以对电解铝行业实施用电总量交易方案，这样那些用电集约的项目就可以脱颖而出。上述方案的前提是，对产能总量或关键要素总量的估测应该是最优的，要结合经济效益、环境效益、资源效益、甚至国家安全等各方面的影响加以科学合理的评估。
